农村老年人口数量大、收入水平低、居住分散，城乡养老服务体系建设差距明显，导致农村养老服务一直是养老服务的重点和难点。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出要“切实加强农村养老服务”，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》提出要“提升农村养老服务能力和水平”。能否实现政策目标，走出一条有中国特色的农村养老服务，不仅对于中国意义重大，对于世界尤其是发展中国家具有极强的示范效应。青海省海南藏族自治州创新农牧区养老服务模式，提升特困老年人生活质量，湖北省随州市“两室联建”探索农村“医养结合”新模式，安徽省铜陵市义安区依托农村基层老年协会发展农村养老服务，河北省邢台市巨鹿县创建“医养一体、两院融合” 农村养老模式，河南省武陟县依托“慈善工程” 助推养老事业发展，山东省滨州市养老融合扶贫，四川省金堂县构建“一中心、多站点、重巡访”农村居家养老服务新模式，为其他地区建构农村养老服务体系树立了学习的标杆，提供了借鉴的示范样板。

案例

青海省海南藏族自治州创新农牧区养老服务模式  努力提升特困老年人生活质量

青海省海南藏族自治州位于青海湖之南，总面积为4.45万平方公里，境内平均海拔3200米，全州辖共和、贵德、贵南、同德、兴海5县，36个乡（镇），423个行政村和49个社区居委会。现有藏、汉、回、蒙古等28个民族，总人口为45.9万人，其中农牧民人口28.1万人，60岁及以上老年人占总人口的9%；代养服务对象834人，约占全州老年人总数的2%。“十二五”期间，青海省海南藏族自治州先后建成5个县级社会福利中心，17所敬老院，120个农牧区互助幸福院，1所社区日间照料中心。

基本情况

目前，国际上通常把60岁及以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁及以上人口占总人口的比重达到7%，作为国家或地区进入老龄化社会的标准。根据统计数据显示，截至2016年底，青海省海南藏族自治州常住人口数达46.4万人，其中 60岁及以上老年人口数为45507人，占全州总人口数的9.8%，即将进入人口老龄化社会发展阶段。而同时，伴随着城镇化进程的不断加快，城镇化水平的不断提高，农牧区转移到城镇生活的大多是有劳动能力的年轻人。因此，从总体上判断，青海省海南藏族自治州仍然有一半以上的老年人生活在农牧区，而农牧区与城市相比，存在养老保障不足、养老产业缺乏、养老模式单一、养老设施短缺等诸多问题，再加上城镇化快速推进、农牧区劳动力转移加速，又出现了大量的独居、留守老人，给当前以居家养老为主的养老模式带来了巨大挑战。为此，青海省海南藏族自治州围绕建立与人口老龄化进程相适应，与农牧区经济社会发展水平相协调的目标，勇于担当、大胆尝试，探索出一条政府购买居家养老服务的农牧区特困老人代养服务新模式，这一政策不仅有效解决了农牧区特困老人的基本养老服务需求，提高了他们的生活质量，更为推动形成“服务机构供养、日间照料助养、补贴减负帮养、睦邻互助代养”的新格局奠定了坚实的基础。

主要做法

始终坚持以代养对象最直接、最根本的需求为导向，以特困老年人共享改革发展成果，安度幸福晚年为目的，以他们“满意不满意、高兴不高兴”作为衡量工作好坏的标准，本着好事办实、实事办好的工作态度，抢抓机遇、先行先试，代养服务工作取得了积极成效。

1、完善机制，确保代养服务政策“真落实”

青海省海南藏族自治州委、州政府高度重视，安排部署各级政府和民政部门层层成立相应的领导小组和办事机构，形成了“州级民政部门加强指导和督查落实，县级民政部门具体实施，乡镇人民政府及民政办承担购买代养服务主体责任，村委会协同落实及负责日常监督”的领导体制和工作机制，并明确了职责要求和任务分工，使代养服务工作真正成为各级政府及民政部门的重点工作、创新工作和“一把手”工程、“送温暖”工程。同时指导各县制定了代养服务工作方案、工作流程、监督管理办法及代养服务员工作绩效考核等制度，使代养服务工作具备了一套较为完善的制度体系。

2、夯实基础，做到代养对象确定“零差错”

 始终把精准识别代养服务对象作为整个代养服务的基础工作来抓，结合贯彻落实青海省海南藏族自治州人民政府《关于进一步加强基层民政工作的意见》，在每个乡镇建立民政办公室，并配备1~2名民政专干，加强了乡镇民政工作力量，确保了将代养服务试点工作的各项政策、目标、任务及措施，落实到每个乡镇、每个村社和每名特困老年人，各乡镇通过面对面核实情况和邻里走访等方式，详细了解特困老年人的生活现状，做到特困老年人一个不漏，不符合条件的一个不放。同时，青海省海南藏族自治州要求各县在将符合五保条件的特困老年人确定为代养服务对象前，必须动员其入住敬老院。在代养服务承接主体的选择上，采取村委会推荐，县、乡民政部门审查审批的方式，以就近便利的原则，确定代养人由代养对象的亲朋好友、左邻右舍等有爱心、有能力的个人担任。

3、细化内容，实行代养服务工作“六步骤”

针对农牧区特困老年人最关心、最直接、最需要的基本养老服务需求，青海省海南藏族自治州在充分调研的基础上，反复研讨代养服务内容。围绕突出个性化、多元化的代养服务需求，明确了代养服务员在特困老年人生活照料、助餐、助医、助洁、代办事务、安全守护、精神慰藉、文化娱乐等方面的服务内容，强调在代养服务内容中突出人性化、亲情化服务，并确定了优秀、合格、基本合格、不合格4个档次的考核标准。同时，把工作流程细分为申请受理、审核公示、审批公示、签订协议、绩效考核、发放资金六个步骤进行，并采取藏汉双语的公示形式，保证了各环节公开透明、公正公平、符合规范。对确定的代养服务对象，及时建立特困老年人代养档案，并通过日常监督检查及在常规工作中收集完善特困老年人相关信息，对特困老年人代养服务实行动态管理。

4、强化监督，做到代养服务质量“有保障”

为确保代养服务规范，不断提升代养服务质量，把代养服务员的自我评价和社会监督纳入考核范围，通过细化工作业绩、工作态度、服务对象意见、代养服务员自评、乡镇综合评分五个方面的考核内容，将服务内容和服务质量考核分值占比确定到75%，突出满意测评和社会监督，从考核机制层面，确保老人代养服务质量落到实处。同时，采取定期入户走访、电话询问、邻里寻访等方式，对服务质量进行跟踪监督，内容主要包括服务质量行不行、服务态度好不好、服务时间够不够、服务内容全不全、代养老年人满意不满意等。对服务质量不高、代养对象不满意的按协议解除合同关系，及时调整服务人员，做到代养服务质量有保障。

5、加大宣传，营造代养服务工作的“好氛围”

青海省海南藏族自治州各级政府和民政部门针对牧区部分老年群体存在“生活难、看病难、办事难、获得精神慰藉难”等养老服务难题，在全州范围内开展了以“邻里守望、奉献爱心、共筑和谐”为主题的“困难老年人关爱行动”系列活动。同时，结合代养服务试点工作，充分利用各类新闻媒体，通过举办“孝亲敬老之星”评选表彰、老年文体活动周等，以各种群众喜闻乐见的形式，大力宣传代养服务政策，做到了农牧区特困老年人代养服务政策家喻户晓。

经验效果

经过近两年的运行，青海省海南藏族自治州农牧区特困老年人代养服务工作取得了积极成效。一是为青海省海南藏族自治州探索出了一条政府购买居家养老服务的崭新模式，填补了农牧区没有居家养老服务有效模式的空白，完善了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，覆盖城乡的养老服务体系，推动了城乡基本养老服务均等化。二是有效改变了特困老年人生活状况，广大代养对象对代养服务政策给予高度的评价和赞扬，老年人纷纷表示代养服务是“量身定制”的惠民政策，是德政工程，充分体现了党和政府对老年人的高度负责和亲切关怀。三是营造了全社会共同关爱农牧区困难老年人的和谐氛围，形成了全社会弘扬中华民族传统美德，倡导敬老爱老的社会文明新风尚，取得了良好的社会效益。四是开创了农牧区一线社会力量参与养老服务、参与政府购买服务项目的有效形式。近600名普通农牧民成为代养服务人员，不用外出打工，在家也能就业增收，使养老服务与农牧产业紧密结合，人均年增收近万元，以这种“特殊社工”的身份，参与社会建设和社会服务，取得双赢效果，也为全面建成小康社会和民族团结进步创建活动发挥了应有的作用。

案例

湖北省随州市“两室联建”探索农村“医养结合”新模式

截至2016年底，随州市农村60岁及以上老年人25.6万人，占全市60岁及以上老年人口的71.61%，其中农村“空巢老人”占46.72%。该市为解决农村空巢老人的 “养”和“医”问题，创新思路，大胆实践，有效整合农村养老服务和医疗卫生服务资源，统筹推进农村老年人互助照料活动中心和村卫生室建设，以“两室联建”为载体，积极探索农村“医养结合”发展新模式，着力打通服务群众“最后一公里”，使农村老年人较好实现了老有颐养、病有良医的愿望。

2014年，该市选取大洪山风景名胜区长岗镇作为首个“两室联建”试点，长岗镇下辖9个行政村、1个居委会。虽然全镇每个村都有一个卫生室，但其中8个村的卫生室属产权私有，且所有村均没有专用的老年人活动场所。经过试点，长岗镇已建成农村老年人互助照料活动中心和村卫生室“两室联建”点6个。试点成功后，该市加快向全市推广，产生了良好示范效应。截至目前，该市已建成“两室联建”点210个，在建45个，正在规划45个。

1、因地制宜，解决“建好”的问题

为促进医养结合发展，按照“两室联建”的思路，结合各村实际，统筹推进农村老年人互助照料活动中心和村卫生室标准化建设。

（1）选址科学化。通过调研摸底，严格按照新农村建设规划和“一村一策”提出的选址建设方案，选择人口相对集中、交通十分便利的地方作为建设地点。通过调研摸底，积极探索符合各地实际的“两室”建设模式，形成各具特色、日趋完善的工作格局。具体操作有以下几种模式：一是老年人互助照料活动中心在中心户、农资服务中心、电信服务网点等原有服务项目上建成并运营，村卫生室就近建设。二是村卫生室在村委会已建成或正在建的，可以从村委会调剂办公用房建设老年人互助照料活动中心。三是村卫生室和老年人互助照料活动中心都需要兴建的，必须统一规划，选择在人口密集、集中，交通便利的位置联合兴建，并且要建有老年人室外活动场地。

（2）设计标准化。按照省卫生计生委《关于开展“五化”村卫生室创建活动的通知》和农村老年人互助照料活动中心建设规范，按照选址合理、规模适宜、功能实用、服务便捷的原则，依照“两室”功能定位和室内布局要求，对“两室”进行统一规划，结合实际设计图纸，坚持一张图纸绘到底，一把标尺建到底。严格按照标准设计，村卫生室设有独立的诊断室、治疗室、观察室、公共卫生室、药房；农村老年人互助照料活动中心设置“四室一厨”，即日间休息室、休闲娱乐室、图书学习室、健身康复室和厨房。大力推动“两室”标准化建设，同时尽量增加公用面积，提升房屋、场地利用率。

（3）建设优质化。选派质量监督代表进驻“两室”联建施工工地，对施工材料实行专人专管，实时跟踪项目建设过程。质量监督专班对所进原材料实行登记制度，杜绝不合格建筑材料进入工地，及时开展工程建设质量验收。同时完善建设施工档案，实行责任追究制，施工单位对“两室”工程质量终身负责；在“两室”建设中，对床铺、档案柜、电脑、有线电视、空调以及厨具等硬件设施进行统一配置，对标识标牌、规章制度等统一制作。

（4）投入多元化。“两室联建”资金投入有保障。要千方百计筹措资金，确保建设顺利实施。一方面，落实地方财政投入为主。地方人民政府是责任主体，将“两室联建”的建设资金纳入财政预算，加大财政资金的投入。另一方面，积极探索市场化运作筹资的新路子。通过“土地资产置换、老板垫资、单位自筹、爱心资助”等方式多元筹资，解决资金难题。有条件的地方可鼓励村办或个人办农村“两室”，通过实施驻村工作队帮扶、慈善捐助、企业冠名等方法，使“两室”的建设和运营经费得到妥善解决；同时，对建设资金严格监管，防止重复性建设、开发性建设、举债性建设。

2、整合资源，解决“用好”的问题

“两室联建”是一种有病治病、无病疗养、医养结合的新型养老模式，是政府提供医疗、养老等公共服务的延伸和补充。大洪山试点经验表明，“两室联建”能够整合养老和医疗两方面的资源，最大限度发挥农村公共服务力量的作用，提供持续性的服务，实现“1+1＞2”的效应。

（1）两室联建，资源更加集约。推进“两室联建”，实现资源的集约、节约利用，极大提高了基层公共服务资源的使用效益。一方面，大大降低了土地、设备等方面的投入，节约了公共资源，降低了建设成本，实现了成本、债务的双重最小化；另一方面，大大提升了设备、场地的使用效率，减少了资源浪费，实现了资产使用、资源利用的双重最大化。以长岗镇为例，据统计，“两室”在建设中节约土地四分之一以上，平均每个村节约建设资金5万元以上。

（2）医养联用，功能更加完备。与单独建设相比，“两室联建”将医养功能发挥得更充分、更实用、更有效。一是突出重点关照功能。开展“两室联建”后，能够更好地为慢性病老人、易复发病老人以及大病恢复期老人等重点对象提供养老和医疗服务方面的重点关照。对于因病行动不便的留守老人，由其子女出资委托村医代为照料。二是突出互帮互助功能。入住“两室”的老年人，日常以自我管理、互助照顾为主，按照“低龄老人照顾高龄老人、健康老人照顾行动不便老人、农村散养五保老人参与照顾”的方式，开展互帮互助服务。三是突出公益服务功能。“两室”为老年人提供生活照料、文体娱乐、医疗保健、亲情沟通、精神慰藉等多方面的服务，村医定期为老年人做身体检查，并开展健康养生知识宣传。

（3）资源联享，服务更加优质。以资源整合为途径，将土地、公共活动场所、设施设备等打通使用，实现以信息共享为基础的物力、人力共用，提供了更加便捷、高效的服务。一是档案共享。“两室”更为方便地采集了老年人及家庭信息，更新健康档案，随时了解老年人的需求，有针对性地提供健康咨询、检查服务、疾病诊治、护理服务等。二是物力共享。“两室”配置的电子秤、电子血压计、电视、休息室、厨具、阅览室、电脑等实现了共享共用，节约公共资源，降低建设成本，避免重复建设，提升设备、场地的使用效率。三是服务共享。一方面是“两室”工作人员打通使用，增强了服务力量；另一方面为老年人提供了医疗、养老双重服务，服务项目增多，服务水平有较大提升。

（4）三级联管，保障更加有力。立足充分发挥“两室”功能，长岗镇建立完善的管理机制。一是以严格监管促良性运转。探索建立联合监管机制，大洪山风景名胜区管委会、长岗镇、村两委三级联动，从保障健康运转入手，对“两室”实行全方位监管，卫生和民政部门负责业务技术、操作规程等业务方面的管理、培训和指导。二是以绩效考核促服务提升。村委会作为“两室”法人主体，长岗镇政府与各村签订目标责任合同，细化考核方案，每季度由镇政府牵头，卫生和民政部门配合，对“两室”工作进行绩效考核，实行优绩优酬。三是以经费保障促履职尽责。对互助中心护理人员实行“以钱养事”机制，列入财政预算；村级卫生室人员及运行经费严格按照国家相关政策执行，落实待遇，提高工作积极性，保障了“两室”的正常运转。

（5）多方联动，氛围更加和谐。农村老人因子女外出务工等因素多为空巢老人，他们经常会感到空虚、苦闷。“两室联建”让老人们感觉更加充实、更加开心。一是群体活动得温暖。老年人三五结伴，有说有笑，每天按时到“两室”，通过下棋、打牌、广场舞等文娱活动，修身养性，锻炼身体，陶冶情操，特别是遇到困难或苦闷时，通过互相开解和帮助，使精神得到慰藉。有条件的村还在夜幕降临时，免费提供音响灯光，大家可在广场上跳舞、谈心。二是志愿服务有温暖。各村积极组建多支以党员、青年团员为主的志愿服务队，不定期组织各类爱老助老活动，适时给老人们送去温暖。三是倾心关怀送温暖。老人是子女的牵挂，同样也是村干部工作的重点，村干部经常到“两室”收集信息，及时了解老人精神和生活上的困苦，帮助解决实际困难，让老人们舒适舒心。

3、强化保障，解决“更好”的问题

“两室联建”是妥善解决农村老人养老、医疗服务问题的有益探索，对于提高农村公共服务水平具有重要意义。该市在五个方面重点探索，使“两室”的作用发挥得更加充分。

（1）建机制。以规范运作为抓手，进一步建立完善农村医养服务各项规章制度，建立健全日常运转、财务管理、服务标准等体制机制，强化运转管理，深度推进资源整合、功能融合，实现服务运作有章可循、有据可依。着手建立医疗卫生人员、养老服务人员培训管理机制，提升服务水平。各个“两室”网点建立内部管理规章制度，建立健全老年人信息档案，组织医疗人员、养老服务人员按工作标准规范开展服务。探索建立工作人员“以钱养事”公益岗位，列入财政预算，保障“两室一场”正常运转。

（2）抓推广。按照“试点带动、逐步推广、全面铺开”的原则，2015年，随州市将试点工作扩大到各县市区，力争在全市新建不低于80个“两室联建、医养结合”示范点，2016年新建不低于100个，2017年所有具备条件的村都完成“两室联建”工作。探索将医养结合发展的理念推广到城市社区居家养老服务中心，还将结合实际出台相关支持政策，建立保障“两室”运转的长效机制，逐步建立起基层医疗养老服务新体系。

（3）聚合力。农村卫生、养老事业发展涉及多个部门，要充分发挥各部门的作用，通力协作，共同推进。民政、卫计部门要发挥龙头作用，文体、人社、编制、住建、规划、国土、发改、财政等部门要牢固树立大局意识，各司其职，各负其责，密切配合，把对“两室联建”工作的支持落实到具体措施上，落实到解决实际问题上，真正形成推动农村卫生、养老事业发展的整体合力。同时，探索社会化管理模式，鼓励社会力量参与，逐步建立市场化运作机制，整合政府、社会服务机构、社会组织等多方力量，调动各方面积极因素，争取更多的政策支持、资金投入，为“两室联建”的良性发展提供强力支撑。

（4）重人才。民政、人社和卫生计生部门加大养老专业服务人才的培训力度，加强对专业医生、执业护士、管理人员和养老护理员的培训，不断强化医养融合发展的人才保障。鼓励优秀的执业医师和执业护士到养老机构中轮岗服务，并给予相应的特殊岗位补贴。鼓励和引导大中专院校和护士专科学校毕业生到农村从事养老服务工作。

（5）强统筹。探索将“两室联建”与文化、教育、社会救助、就业创业等民生项目结合起来，与农田水利、通村公路等基础建设结合起来，与新农村建设、乡村旅游、文明村镇创建、洁美家园大行动等结合起来，综合考虑，统筹安排，整体推动，着力形成共赢局面。

案例

安徽省铜陵市义安区依托老年协会助推农村养老服务

基本情况

铜陵市义安区位于安徽省中南部、长江中下游南岸，2016年初撤县设区。近年来，义安区高度重视农村养老服务工作，组建并依托基层老年协会（简称协会），弘扬传统孝道文化，整合各类服务资源，积极开展农村日间照料服务等试点，努力满足老年人的服务需求，让广大农村老年人共享改革发展成果。

主要做法

1、健全工作网络，不断加强协会队伍建设

义安区基层老年协会建设起步于2003年，到2009年，村级老年协会建成率近100%，并构建了区、乡（镇）、村三级老年工作组织网络。区级建立由区委副书记、常务副区长分管，26家单位为成员单位的老龄工作委员会，设立区老龄办。乡镇建立老龄工作委员会及办公室，聘请2名离退休老同志为正、副主任。村级由支部书记或村委会主任担任老年协会名誉会长，吸收有威望、号召力强、经验丰富的退休老同志，经过协会选举担任会长，动员退休老同志、“乡绅族老”和妇干、团干、治保会主任等5~7人担任常务理事。三级老龄工作组织均做到有班子、有活动场所、有牌子、有经费、有制度。通过建立三级老龄工作组织，义安区基本构建了党委领导、政府主导、老龄委组织协调、相关部门各司其职的工作体制和运行机制，尤其是基层老年协会广泛开展老年人维权、为老服务、文体活动等，成为联系政府和老年人的桥梁纽带，奠定了整个组织网络的基石。

2、聚合各方资源，积极推行“五助”服务

义安区各级老年协会有效凝聚政府、市场、社会志愿服务、家庭个人等方面资源，积极推行“五助”养老服务。一是政府补助，由政府为困难老年人购买居家养老服务，主要为70岁及以上的低保户中的独居、失能半失能老人，每人每天服务1小时以上，补助标准为15元。二是邻里相助，动员组织楼上楼下、左邻右舍为行动不便的空巢老人提供物品代购和应急救助等服务。三是老年互助，由身体健康的低龄老人为高龄、患病和残疾老人提供陪医、陪聊、助浴等服务。如钟鸣镇金凤村等部分村建立了农村留守老人之家，组织老年人在生活照料和精神关爱方面互帮互助。四是协会扶助，老年协会定期上门为高龄、失能老人提供生活服务、突发事件处理等服务。五是多方帮助，争取村集体经济加大对养老服务的投入，村民企业家提供慈善帮助，各类志愿服务组织广泛参与，合力推进养老服务工作。

3、探索精准服务，开展日间照料服务试点

义安区深入把握老年人需求，结合农村实际，在7个村创新开展了农村日间照料服务试点工作，为70岁及以上空巢、独居及生活有困难的老年人提供养老服务。一是整合资源，降低服务成本。试点村结合农村老年人居住分散的特点，从建设日间照料中心变为组建日间照料服务队伍，降低建设和运营费用。采取购买服务和公益服务相结合的方式，村服务队伍一般由5名以上服务人员组成，全部由村医、村保洁人员、其他聘用人员、志愿服务者经培训后兼职服务，服务人员月人均报酬700元左右，每村服务对象平均为50人，月人均服务费80元。二是分类管理，提供精准服务。根据照料对象的生活情况和身体状况实行分类服务：一类对象为生活不能自理的老人，每天都有服务人员提供照料、护理服务；二类对象为生活需要帮助的老人，服务人员每周探视2~3次，主要提供生活帮助服务；三类对象为空巢、独居的老人，服务人员每周走访1~2次，主要提供陪聊等精神关爱服务。

4、弘扬孝道文化，营造敬老助老良好氛围

义安区各级老年协会将中国传统孝道文化作为伦理道德准则和行为规范大力弘扬，在发展养老服务中发挥其教化、导向和传承作用，强调家庭和子女的赡养责任，实现了家庭养老功能的回归。同时，该区通过开展各类孝亲敬老评选表彰活动，培育出一批“孝道文化村”，推动敬老养老观念由家庭推广到社会，并通过社会教化与社会教育的结合，营造了一种尊老敬老的社会风尚，推动了家庭和谐与社会进步。一是广泛开展家庭赡养协议签订和履行工作。从2007年起，老年协会每5年动员开展一轮《家庭赡养协议》签订工作，全区家庭签订率达到98%以上。协议对子女赡养方式做了进一步细化，包括经济上供养、生活上照料、精神上慰藉和权益上维护四个方面，并明确“夏有蚊帐冬有被”等具体内容。老年协会既抓协议签订，又抓履行监督，每个协会均设立了老年法律咨询、投诉和涉老纠纷调处小组，每年组织开展三级检查，“夏秋两查一公布”，充分保障了老年人的合法权益。二是广泛开展评选表彰活动。该区依托基层老年协会设“孝道红黑榜”，乡镇、村每年评选表彰一次，区级每三年评选表彰一次，充分利用舆论力量，发动左邻右舍，督促、教育子女尊老敬老。通过广泛宣传发动，在全区形成了争相敬老的良好氛围，老龄工作在全社会得到了充分重视。群心村每年将村集体三分之一以上的收入用于开展养老服务，建设老年人日间照料服务设施，每月定期免费送“敬老餐”；五松、金塔等村每年额外发放助老津贴；城东等村为老年人代缴医疗保险；姚汪、金凤、犁桥等“孝道文化村”不胜枚举。企业、社会人士敬老慈善捐助热情也空前高涨，形成养老服务全民参与的良好局面。全区涌现出一批孝亲敬老典型人物和集体，8人获评全国孝亲敬老之星，20人获评市级孝亲敬老之星；区政府获“全国敬老模范单位”荣誉称号，1个单位获全国敬老文明号称号，2个单位获得省级敬老文明号称号，敬老助老的传统美德蔚然成风。

经验效果

义安区充分发挥基层老年协会的桥梁和纽带作用，把政府、老人、社会以及家庭紧密联系起来，同时又很好地发挥各种主体的优势，探索形成了具有特色的农村养老服务模式。一是注重加强领导班子建设。各级协会均由党委、政府领导（村级为支书和主任）挂帅，一方面提高了各级人员对老龄工作和老年协会建设的重视程度，有利于解决协会日常工作中遇到的困难；另一方面能引导协会树立健康、科学、积极理念，让协会围绕中心工作开展各项活动。村级诸多涉老工作均依托协会开展，极大减轻了基层工作压力。二是注重加强骨干队伍建设。协会吸收乡镇及村有威望、辈分高、号召力强、资格老、经验丰富的老年人，组成骨干队伍，发挥他们的组织能力和协调解决问题的能力，推动老年协会有序、有效运作。同时，依靠老年人开展为老服务，他们清楚、了解老年人的困难，对服务需求把握准确，创新服务模式精准、有效，取得了事半功倍的效果。三是注重加强经费持续保障。老年协会在基层开展为老服务、弘扬传统美德、维护社会稳定的成绩得到各级党委、政府的高度认可，工作经费得到了有效保障。义安区自2006年以来，每年按照老年人口5元/人的标准落实老龄工作经费。区、乡（镇）、村三级对聘任的专职从事老龄工作的离退休人员实行经济补贴，区级补助500~600元，乡镇补助500元，村老年协会专职会长每月补助200元，主要用于弥补开展老龄工作的交通费和通讯费。乡镇、村根据经济状况，安排2万元、1万元左右的工作经费，保证了协会活动的正常开展。全区90％以上的村为老年人建设了活动室。

基层老年协会的有效发展，让老年人有了“家”，老龄工作有了“脚”，村两委有了助手，党委和政府有了抓手。发展基层老年协会，是解决农村养老服务问题的重要途径。义安区依托老年协会助推农村养老服务的发展，对促进社会稳定、加强乡村文化建设、推动中国家庭伦理秩序的回归和重塑都具有现实意义。

案例

河北省邢台市巨鹿县探索“医养一体、两院融合”养老服务新模式

基本情况

巨鹿县地处河北南部，是国家级贫困县，财力弱、群众收入水平低、民生欠账多，社会保障任务也尤为艰巨。基于此，巨鹿县委县政府牢固树立“贫困县办大民生”的理念，先后探索创建了农村最低生活保障机制、“政府花钱买岗位、村村设立救助员”、五保集中供养“村居点”、“三位一体”社会化机构养老等一系列新机制，有力地保障了农村老人的养老需求。但是，随着人口老龄化的深入发展，出现了一些新的问题，主要表现为“两低一深”。一是入住率低。农村幸福院资源闲置率高，人均运营成本居高不下，不少农村幸福院陷入“勉强运转或濒临停办”的困境。二是专业护理水平低。农村幸福院护理人员多由村社会救助员担任或身体健康的入住老人兼职、轮值，没有能力照顾失能和部分失能老人。三是传统思想束缚深。受“养儿防老”等传统观念影响，对“有儿有女的老人被送到养老院”的做法普遍反感，其家庭也往往被街坊邻里贴上“子女不孝”的标签。这种根深蒂固的思想观念也影响了有养老需求老人的入住。

随着小康社会建设的深入，健康养老的需求越来越大，群众养老不再满足于穿衣、吃饭和心理慰藉等基本养老保障，更多的是在解决好基本养老需求的基础上，能够得到保健、康复等专业的“医疗”服务，也就是既能养老，还能看病和有病医病、无病保健的“一体化”养老服务。

巨鹿县针对农村养老服务面临的新问题、新需求，在充分调研论证的基础上，立足当前农村养老资源和医疗资源实际，探索创建了“医养一体、两院融合”养老服务模式，满足了当前群众无病疗养、有病治病、医疗保健型养老的新需求，大幅提升了入院老人的获得感和幸福指数，收到了1+1＞2的良好效果。

主要做法

巨鹿县在创建“医养一体、两院融合”养老服务模式过程中，创新推行了“3+1”工作机制。“3”是顶层设计+模式创建+规范运行；“1”是创新设计长期护理险种，为医养结合事业发展提供制度保障。

1、顶层设计引领

找准政策、设施、人员三大阻碍医养资源跨界融合的瓶颈制约，搞好顶层设计，打通壁垒梗阻。一是实现政策融通。制定出台《巨鹿县“医养一体、两院融合”机构养老试行办法》，规定：开展医养结合的养老机构可同时享受医疗和养老行业的相关政策，并根据医养事业发展需要，及时协调民政、卫计、人社等部门间政策，实现政策融通、合力共建。二是实现设施互通。采取托管、协议合作或创建“医养综合体”等方式，推进县乡村三级医疗和养老资源设施共用共享、互通互联，盘活闲置医养资源，推动城乡医养资源融合发展。三是实现人员联通。充分发挥县医院医护技能和县中心养老院养老技能培训两大平台作用，按照“分工不分家，分行不分事”原则，大力培育“一专多能、一岗多责”医养领域复合人才。目前已开展医养技能培训54期1720人次，为医养结合事业发展提供了人才保障。

2、创新模式推广

立足县乡村三级养老和医疗资源体系，因地制宜创建了三种可示范推广的“医养一体、两院融合”养老机构建设模式。一是整合资源“联体建”。统筹卫计、民政等资源，引导拟新建的医疗和养老机构一体立项、一体建设，创建集医疗、康复、养老等为一体的“医养综合体”。目前，西大韩寨、纪家寨、神堂坡等村联体建设的医养机构已投入使用，总投资1.2亿元的县中医院“医养综合体”正在加快创建。二是拓展功能“扩容建”。鼓励有规模、有实力的医疗或养老机构，由单一的养老或医疗功能向“医养综合体”功能拓展扩容。西郭城镇健民医院创建成“医养综合体”后，增置养老床位300张，经营规模4年时间扩张了6倍，首批已入住老人142人，辐射任县、隆尧和邢台市区等周边市县。三是开展合作“协议建”。对不具备新建、改建成“医养综合体”的养老和医疗机构，引导双方按照“自由结合、互利共赢”原则签订《医养合作协议》，实现资源共享、人员互通、设施共用。目前，全县实现医养结合的养老机构达到108家，养老服务床位达3560张，初步形成了覆盖县乡村三级医养机构服务保障网。

3、规范运行保障

制定出台了《巨鹿县关于“医养一体、两院融合”机构养老实行办法的实施细则》《巨鹿县长期护理保险定点服务机构管理办法》等系列制度机制，保障了医养机构的有序运行，并严把“三关”。一是严把审批关。对拟新建“医养综合体”和协议合作医疗、养老的机构，民政、卫计等部门严格按照行业准入标准把关、审核；对增加医疗康复服务功能的养老机构，其必须取得卫生部门核发的《医疗机构执业许可证》；对增加养老服务的医疗机构，其必须在房屋结构、养老服务等方面达到相关要求，并积极承担对农村“五保户”、城镇“三无”人员等救助义务。二是严把激励关。对符合条件的养老机构，按照每张床位2000~4000元的标准给予一次性建设补贴；在领取一次性建设补贴的基础上，符合条件的养老机构还可享受入住对象每人每年1200元运营补贴和2000~4000元取暖补贴。三是严把监督关。制定出台医疗养老机构监督管理办法，从规范管理、服务质量、护理水平等方面严格监管，定期不定期地进行监督检查，并将日常监管情况纳入办院水平评价权重。同时，对达到规范运行标准的非营利性医养机构，按政策享受企业所得税、城建配套费减免等优惠政策。

4、护理保险助推

“失能”人员占用养老资源多、费用高，贫困县的多数家庭无力承担，降低费用又难以保证服务质量。为从根本上破解以上难题，2016年8月，在省人社部门的大力支持下，县委县政府超前谋划、创新设计了“五险”之外的“第六险”——长期护理险，并在全省唯一一个县级试点推出了长期护理险，当年该县实现重度失能护理险“全覆盖”目标。在资金筹集上，将长期护理险缴费标准定为每年每人50元，并从医保结余基金和福彩公益金中划拨1080万元作为启动基金。职工护理险的个人、财政、医保基金统筹额度分别为10元、10元和30元；农民护理险的个人、财政、福彩基金和医保基金统筹额度分别为3元、3元、4元和40元。资金统筹额度和比例可根据护理消费水平进行动态调整。在保障范围上，按照“循序渐进、积极稳妥”原则，先后启动了重度和中度失能人员长期护理险。目前，全县长期护理险参保人数达37.5万人，已有383人次享受护理险普惠政策，共减轻群众经济负担119.3万元。在服务内容上，结合参保失能老人护理需求，设定了医疗专护和机构护理两个定额报销等次。医疗专护一级医院的定额为每人每天90元，二级医院为每人每天120元；机构护理定额统一设为每人每天50元。护理险报销不设起付线，在县域内接受医护服务的，报销比例为定额的65%；在统筹区外接受医护服务的，报销比例为定额的55%。

取得的成效

“医养一体、两院融合”养老服务模式顺应了当前农村养老的新形势，以“1+1＞2”的成效破解了老人入住率低、专业护理水平低和传统思想束缚深的新问题，满足了农村群众就近、低价、医疗保健型养老的新需求，并带来了四个方面的新变化：一是养老床位实现了由“资源闲置”到“争相入住”的转变。养老机构开展“两院融合”试点前，床位少、入住率低。试点后，不仅扩大了规模、增加了床位，巨鹿县健民福利院、西大韩寨村幸福院、大官庄村幸福院等试点养老机构床位还出现了争相入住、供不应求的局面。二是养老功能实现了由“单一型”到“综合型”的转变。实行“两院融合”后，农村养老机构通过“嫁接”医疗机构的医疗保健、专业护理功能，在补齐专业护理水平“短板”，满足失能和部分失能、失智老人养老需求的同时，还拓展了养老服务功能，成为兼具生活护理、医疗诊治、康复保健等功能的“综合体”，大幅提高了入住老人的幸福感和养老机构的吸引力。三是养老资源实现了由“各自为政”到“互动融合”的转变。农村幸福院、卫生院（室）是当前农村的主要公共服务资源，以往“各自独立、条块分割”的发展模式，不仅运转成本高，还往往会出现资源闲置现象。“两院融合”以制度的形式推动了农村养老、卫生资源互动融合，不仅实现了农村养老、医疗资源效益最大化，还创建了农村公共服务资源“既相互独立，又互为支撑”互动发展的新样本。四是养老效果实现了由“一家受益”到“多家共赢”的转变。“养医一体、两院融合”养老模式，开创了“党委政府要服务、养老群众要保障、养医机构要效益”多家共赢的新局面。政府通过建设奖补、运营补贴、五保供养金拨付等方式，为农村老人特别是“五保”老人、孤寡老人、留守老人等购买了更为专业、优质的养老服务，赢得了群众对党和政府的拥护和赞誉。不出村的低价养老，不下床的医疗保健服务，使入住养老机构的老人晚年生活更有保障、更为舒心。通过“两院”融合，医疗机构和养老机构均拓展了新业务、增加了新收入，并催生了自我发展、快速扩张的强劲动力。

案例

河南省武陟县打造“慈善工程”

助推武陟县养老事业新发展

基本情况

武陟县下辖15个乡镇办事处，347个村（居）民委员会，总人口74万人，其中60岁及以上老年人约10.2万人，占总人口的13.8%。随着新型城镇化的推进，农村人口尤其是农村青壮年人口外出打工已成常态，传统的家庭养老和照料功能不断弱化，致使农村老年人口的养老问题日益凸显，逐步演变为一个社会性的问题。近年来，武陟县将慈善与养老相结合，大力实施“慈善工程”，在全县农村积极推进“村级慈善幸福院”建设，为广大农村老年人提供就餐、生活照顾、日间休息、休闲娱乐等服务，提升老年人的幸福指数，形成了“政府+慈善+村级+个人”四级联动的新型农村养老服务模式。自实施以来，通过新建或改扩建等方式，将农村闲置的旧大队部、学校、祠堂、农家庭院等改造建设成慈善幸福院115所，配备设施设备达600余万元，发放“慈善工程”扶持资金400万元，入住老人3300余人，惠及群众3.2万余人，赢得了社会各界和广大人民群众的一致好评，“慈善工程”已成为武陟精神文明建设和养老事业发展的一张亮丽名片。

主要做法

1、多方筹措资金，保障慈善幸福院持续运营

在资金筹措上，主要采取“政府扶持、慈善捐赠、乡村补充、子女缴纳”的办法进行筹集。近两年来，县财政投入资金400万元，社会捐助1500余万元，乡村投入1000万元，用于慈善幸福院建设及运营，子女每月仅需缴纳100元，老人就可实现在家门口养老。

（1）政府奖励扶持。县财政每年拿出200万元，采取典型经验评选、慈善幸福院星级评定和年终考核相结合的办法，通过以奖代补的形式发放至各村慈善幸福院，用于入住老人的生活补贴。同时，部分经济较好的乡镇又结合实际，制定出台相应的补贴政策，詹店镇就为幸福院老人每人每月补助生活费50元。

（2）企业帮扶托管。积极鼓励爱心企业帮扶托管、兜底慈善幸福院，全县由企业通过各种渠道支持的慈善幸福院达18家，河南四合印务有限公司、河南车邦有限公司每年分别帮扶嘉应观乡大刘庄、御坝村慈善幸福院2万元；焦作汇力康食品、武陟华兴驾校、福安商砼建材等企业帮扶慈善幸福院16万元，并定期提供米、面、油、鸡蛋等生活物资。

（3）社会各界爱心捐赠。县直各部门以及各乡镇（街道）、企业、村街、个人，通过各种办法和活动载体，积极筹措善款资金，截至目前，全县已募集资金1600余万元，为慈善幸福院的建设、运营提供了充足的资金保障。另外，通过用爱心人士名字命名慈善幸福院和游园，按捐款人捐资额度颁发金、银、铜奖牌，设立功德碑和功德墙等形式，充分调动和激励慈善爱心人士募捐积极性，使更多的爱心人士参与到慈善活动中来。

（4）村级组织主动筹资。积极推行“以地养院”模式，结合村情盘活土地等资产资源，收益固定用于幸福院的日常费用补贴。北郭乡赵马蓬村从群众手里回流30亩土地作为“爱亲敬老”田，收益专项用于慈善幸福院日常补贴；嘉应观乡御坝村每年将养殖小区承包费中的10000元用于补助慈善幸福院。

2、弘扬传统文化，打造独特的“慈善孝道品牌”

（1）开展“孝亲敬老评选”活动。在全县开展“慈善孝道典型”评选活动，通过群众议、媒体播、网络传的形式，宣传“以孝治镇，以孝治村”的理念。大封、大虹桥、小董乡相继开展孝亲敬老模范、“十大孝子”、“容光孝慈杯”等评选表彰活动，营造了浓厚的孝亲敬老氛围，在社会上引起了强烈反响。

（2）兴办“孝亲敬老慈善饺子大餐”活动。以村级慈善幸福院为平台，通过村两委组织，成功人士定期承办，义工团队全程参与的方式，为全村老年人做饺子大餐，以活动造声势、造影响，传承孝道文化，弘扬社会正能量。截至目前，通过 “孝亲敬老饺子大餐”活动这个载体，受益老人多达15000余人。

（3）开展“德孝讲堂”活动。定期组织宣讲团队巡回讲授“孝道”文化，并用“慈善工程”中涌现出来的典型人物、典型事例影响身边人，弘扬社会正气。三阳乡北樊村通过建立慈善幸福院，使该村断绝多年父子关系的爷俩重归于好，子孝父慈；大封镇大封村、老催庄还建设了孝道文化一条街等，营造了孝亲敬老的浓厚氛围。

3、奉献文化大餐，提升慈善幸福院建设内涵

在解决农村老年人孤独寂寞和物质生活方面的难题的基础上，积极创新活动形式和载体，不断丰富老年人的精神文化生活，提升慈善幸福院建设内涵。

（1）开展文体场所建设。在幸福院原有基础上，逐步建立开放书画室、图书阅览室、老年大学等，不断丰富老年人的精神文化生活。北郭乡依托村幸福院开设“夕阳红”老年大学，为老人进行义务培训。

（2）组织各类活动演出。组织各类戏曲、戏迷团队，定期到幸福院开展义演。大封镇“青风岭”民间艺术团、北郭乡“老怀邦”戏剧团深入幸福院巡回演出，谢旗营镇每月举办一次幸福院戏曲联欢会。

（3）订制精神文化“食谱”。通过开展“套餐式”的文化服务，设立精神文化生活“食谱”，时刻为老人提供电视、广播等收听收看条件，经常开展戏曲、电影等输送服务，定期开展主题讲座、文体比赛等活动，不失时机地让老年人开展力所能及的工作，让他们乐有所乐、学有所学、比有所比、为有所为。

（4）开展趣味活动比赛。入住老人把在幸福院的亲身感受编写成快板书、戏曲，广泛宣传党和政府的好政策。同时，在幸福院闲暇时自行组织门球、象棋、跳棋、手工剪纸等趣味比赛，开展慈善小菜园、养殖园以副补院等活动，丰富在院活动内容。

4、壮大义工组织，创新慈善幸福院服务模式

（1）部门义工组织。各乡镇（街道）、县直有关部门，尤其是省、市文明单位，相继组建了党员志愿者服务队或义工服务队，定期到慈善幸福院，组织开展“慈善送服务下乡”“慈善情·健康行”“关爱空巢老人”等主题活动，开展义诊、理发、送戏下乡、文艺汇演、心理咨询、打扫卫生、帮厨帮活等为老服务。

（2）社会义工组织。组织社会爱心人士成立志愿者服务队，定期走进慈善幸福院，开展义务服务。如：“武陟群英会”、“武陟屌丝”摄制组、“TNT”美发沙龙、“大爱无疆、孝行天下”等志愿者社会义工团队，通过为老人洗脚、按摩、帮厨、发放爱心礼物等形式，传承孝道文化，受到广大群众的热烈欢迎。目前，全县共成立志愿者服务队20余支、义工团队120支，团队成员多达3万余人，年服务老人达10万余人次。

经验效果

“慈善工程”的实施，满足了老年人最迫切的养老服务需求，解决了农民群众最揪心的老人赡养问题，消除了农村干部最头疼的家庭矛盾根源，收到了一举多得的好效果。中央电视台《走遍中国》栏目、河南电视台《新闻60分》栏目，分别以百元养老、众筹养老为题对武陟县慈善幸福院的建设情况进行了专题报道。武陟县连续获得了第七、第八、第九届“中华慈善奖”殊荣。

1、破解养老难题

农村慈善幸福院的建立，破解了农村养老难题，探索出了一条“慈善+养老”的武陟模式，既解决了老年人孤独、寂寞和物质生活难题，也丰富了老年人的精神文化生活，更有效提高了广大老年人幸福指数，解除了子女在外务工的后顾之忧。

2、缓解家庭矛盾

农村慈善幸福院的建立，消除了矛盾诱因，化解了家庭矛盾，融洽了亲情关系，有效地构建了农村和谐家庭。同时，以老年人在村中的威望，协调处理村内的家庭纠纷、疑难和信访问题，实现了老有所为。

3、增强组织向心力

将养老事业作为民心工程，解决了关乎群众切身利益的问题，为群众办了一件实实在在的好事，体现了村级组织践行党的群众路线教育活动的成效，创新了农村干部管理农村事务、服务基层群众的新载体，树立了基层党组织新形象。

4、弘扬社会正能量

农村慈善幸福院的建立，把敬老、养老、助老融入精神文明创建活动之中，利用身边事教育、感化身边人，营造了一个“村风正、民风朴”良好的社会风气和浓厚氛围，提升了敬老、尊老、孝老社会正能量。

5、深化慈善理念

依托村级慈善工作站，充分发挥慈善工作渠道多、参与人员广的优势，慈善幸福院为社会成功企业、爱心人士创造了一个献爱心平台，让贫困群众感受到了慈善温暖，传承了慈善济困扶老的美德；同时，有效缓解了政府养老投入不足的压力，探索了一条继机构养老、居家养老和社区养老后的新型养老服务模式。

案例

山东省滨州市养老融合扶贫结硕果

滨州市地处山东半岛和京津冀两大经济地区的连接地带，既有全国经济百强县也有省级贫困县，经济社会发展多元化，人口老龄化程度高于全省、全国平均水平。自承担国家养老服务业综合改革试点任务以来，滨州市高度重视，立足实际，积极谋划，养老服务与精准扶贫融合工作亮点突出、成绩斐然。

基本情况

截至2016年底，该市60岁及以上老年人口达83.47万人，占总人口的21.15%，高于山东省和全国平均水平；80岁及以上高龄老年人占比13.52%；预计到“十三五”末，该市老年人口占比将达25%以上，人口老龄化已呈现出“高基数、高龄化、高增速”的三高特点。在中央“五个一批”脱贫工程中，民政部门担负着“兜底一批”的重要责任，在倡导公共服务均等化、全面脱贫奔小康的背景下，养老问题特别是贫困地区的农村养老问题不仅关系到农村老年人口的福利问题，还关系到社会稳定和社会发展的大问题。为此，该市推进了养老人才培养、扶贫幸福院建设、敬老院社会化改革与精准扶贫三方面相融合，积极推进养老服务与扶贫脱贫的精准对接。

主要做法

1、推进养老人才培养与精准扶贫相融合，率先在全国开展养老人才“千百十”扶贫培训工程

民政部培训中心在滨州市设有养老护理员培训基地和技能鉴定站，该市成为全国首个具备培训、鉴定、上岗“一站式服务”的地级市。2016年，该市民政局立足“兜底扶贫”工作职能，自编《老年人及失能老年人家庭护理员培训教材》，以市技术学院、市好大姐家政公司和养老机构等人员组成授课组，在贫困人口相对集中的农村，面向贫困家庭成员就近举办“老年人及失能老年人家庭护理员”培训班并颁发培训证书，解决农村养老服务知识和人才匮乏的问题。2016年，以普及老年人家庭护理知识和技能的“千人”扶贫共举办11期培训班，培训人员2100余人；以初级养老护理员职业技能培训和鉴定的“百人”扶贫共举办培训班2期，培训鉴定227人；以输出劳动力和拓展贫困群众就业的“十人”扶贫培训120人，在泰康之家等北京大型养老机构实现输出就业。该市在全国率先建立民政、家政、院校互动与队伍建设“三位一体”的养老人才长期培养机制，特别是2016年亮点纷呈，设立了北京社会管理职业学院（民政部培训中心）教学实习滨州基地；与日中高龄者福祉协会签订战略合作协议，面向北京、上海等一线城市的大型养老机构输出养老护理人才，并连续在第二届、第三届全国养老产业与职业教育高端对话论坛上做典型发言。

2、推进农村幸福院建设与精准扶贫相融合，率先在全国推出高标准新建百所扶贫农村幸福院建设工程

作为全国首批养老服务业综合改革试点城市，针对部分贫困地区养老服务体系不健全、幸福院覆盖率不高的薄弱环节，该市以“政府引导、政策扶持、部门协调、宣传推动、社会参与”为模式，推出了新建百所扶贫农村幸福院建设工程，对贫困地区的农村独居、空巢、高龄、困难老年人实施精准扶贫。截至2016年底，该市审批投资40万元以上投资建设农村幸福院69处，以沾化区徐万粮幸福大院、阳信县户李村幸福院为代表的40余处已建成投用，该类项目已成为新农村建设的地理标志、精准扶贫的科学标志、幸福指数的提升标志、居民活动的中心标志，较好地解决了贫困农村地区养老基础设施欠缺问题。

3、推进敬老院社会化改革与精准扶贫相融合，解决乡镇农村机构养老薄弱的问题

按照因地制宜原则，通过强改革、补短板，探索敬老院社会化改革，着力完善乡镇农村养老服务体系。一是拓展服务领域，探索“一院多能”模式。整合五保集中供养、社会化养老、日间照料等功能，探索乡镇养老服务一体化发展的新路子。惠民县孙武街道敬老院由幸福家园老年公寓托管，有效解决了供养能力不足和床位闲置的难题。二是引入专业团队，探索“公建民营”模式。邹平县魏桥镇敬老院委托给专业养老机构青岛阳光佳苑养老服务管理有限公司管理运营，既承担五保对象集中供养又为社会老年人提供专业服务，目前“阳光佳苑”已形成品牌效应，正在邹平县多个敬老院和老年公寓进行连锁化经营。三是实行集约管理，探索“一院两制”模式。阳信县针对原乡镇敬老院设施陈旧、分散的状况，将9处敬老院合建为2处高标准的养老服务中心，集中供养全县五保老人，并通过政府购买服务方式，将东、西部中心敬老院分别交由东营市河口区阳光大街家政服务中心和山东颐合华龄养老咨询有限公司托管，阳信县民政局派出工作团队常驻敬老院进行监管，探索出敬老院“一院两制”新模式。

经验效果

1、储备养老服务业发展人才

不断发挥“家政中介服务市场运作、专业院校职业技能培训、民政养老护理员资格鉴定”的优势，挖掘潜在的社会需求，激发服务主体活力，使养老护理员队伍建设逐步由政府补贴型向市场可持续经营型转变，让市场行为和社会力量成为发展养老服务业的主体。一是建立了“三位一体”资源储备库。引导志愿从事养老护理的优秀毕业生和社会人员参加培训，把他们培养成为机构养老的主力军和社会养老的蓄水池。目前，为社会和家政公司培养的养老护理员已成为居家养老的主力军和医院康复护理的新生力量，成为老年人和患者的首选，改变了社会对养老护理员的传统认识。二是畅通就业和劳务输出渠道。该市积极做好养老护理员就业管理和劳务输出工作，建立了社会招生和就业推荐绿色通道。由家政服务公司推荐，被滨州市社会养老服务中心或滨州市老年人养护中心成功招聘并上岗或国际劳务输出的，政府按每人标准培训费的5%给予家政公司扶持基金，社会养老护理员每成功鉴定并且考试合格200人的，给予家政公司1万元市场营销宣传费。

2、提升贫困地区养老基础设施质量

一是政府主导，鼓励集体参与。坚持政府主导、村级主办与群众自愿相结合，鼓励驻村第一书记牵头推进扶贫农村幸福院建设，建立农村养老主阵地。二是因村制宜，灵活建设方式。坚持“先行试点、因地制宜、因陋就简、量力而行、尽力而为”的原则，有计划、有步骤地推进互助养老院建设，最大限度地降低建设成本。三是多管齐下，理顺运作思路。整合农村危房改造、扶贫、移民等项目资金，打包使用，集中建设农村幸福院；推广“三型”建设模式，坚持划定标准，打造基本型、标准型、示范型等多种模式的互助幸福院。目前，滨州全市共建设农村幸福院504处，覆盖91.3%的农村社区，其中扶贫幸福院69处，缓解了部分老年人社会养老问题。有些幸福院还因地制宜建起了种植、养殖园，取得了“以园养院”的成功经验，达到生活有人管、增收有路子、脱贫有保障。

3、拓展乡镇敬老院供养能力

实行社会化改革前，敬老院由政府自己建、自己管，由于管理服务人员人手不足且缺乏专业管理服务技能，导致管理水平不高和服务内容单一，影响了特困人员供养服务工作的质量和水平。由于五保供养经费主要由县乡财政负担，受地方财政状况的影响较大，一些财力薄弱的地区面临着供养资金不足的问题。特别是一些新扩建敬老院，由于前期投入建设资金较大，后期的管理维护资金捉襟见肘。另外，敬老院工作人员的待遇相对较低，在一定程度上影响了他们的工作积极性。实行社会化改革后，主要带来以下几个方面的变化。一是提高了机构服务质量。积极引进社会资本，盘活了机构闲置资源，提升了护理水平，为五保户及社会老年人提供了优质服务，并且通过政府购买养老服务等方式，委托专业的养老机构团队对入住老年人的照护等级进行专业评估，从而使老年人得到了更加贴心、专业的服务，大大提高了服务质量。二是提高了机构运行效率。敬老院实行托管以后，可更好地满足多样性、个性化的养老服务需求，不仅为乡镇财政减了负，也可以解决投资资金的缺口问题。政府从日常琐事中脱离出来进行行业管理，无须再投入人力物力，从而提高了机构运行效率。三是满足了农村留守老人等社会老年人的养老服务需求。随着经济社会的发展，进城务工人员越来越多，留守老人精神慰藉缺乏，受传统观念影响和经济条件制约，社会老年人对入住敬老院养老大多持观望的态度。敬老院“一院多能”模式的新路子，给五保老人提供集中供养的同时，也给社会上的留守老人提供了一个聚餐、娱乐场所，丰富了老人的精神生活，老人不再感到孤独，都愿去、都想去，从而满足了农村留守老人等社会老年人的养老服务需求。

案例

四川省金堂县构建“一中心、多站点、重巡访”农村居家养老服务新模式

基本情况

金堂县是四川省成都市农业人口大县、外出务工大县，现有60岁及以上老年人17.5万余人，约占全县总人口的1/5，行政建制村185个，占村（社区）总数的80%，大多数村面积大，农村老人居住散、分布广；全县常年在外打工近20万人，农村空巢老人超过3万人，80岁及以上老人2万余人；一、二级残疾老人3543人，全县“空巢化”现象日益严重。但政府提供养老服务和老人享受服务成本较高，农村养老面临巨大挑战，如何在财力、资源有限的情况下破解农村“未富先老”问题，实现习总书记提出的“老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮”的目标。从2013年开始，金堂县紧紧围绕“让老年人干干净净活出尊严、舒舒服服活出品质”的要求，坚持从实际出发，力求不花钱能办事、花小钱办大事，通过体制机制创新，构建“一中心、多站点、重巡访”农村居家养老服务新模式，初步探索出一条符合丘区地域大县、人口大县、财政弱县的农村居家养老新路子，并基本实现城乡养老服务全覆盖。

主要做法

金堂县结合县情实际，坚持机制创新和服务创新，推进为老服务主体多元化、服务内容多样化、服务对象均衡化，破解场地、机构、人员、经费以及运行机制等方面的难题，由基层老年协会通过参与日间照料中心和农村居家养老服务中心的运营管理，延伸建立农村互助养老服务点，主动介入当地农村留守老人居家养老服务，组织老年协会（简称协会）低龄健康会员上门探访、巡访和为失能老人提供代购、助医、助洁等服务。协会在开展养老服务中进一步发展壮大，既体现了自身价值，又为农村地区老人养老问题找到了一条低成本、易复制、效果好的路子；并进行助老巡访的工作模式，推动农村居家养老服务向偏远、特殊地区延伸，让每一位农村老人都能享受到关爱。

1、扶持发展，发挥基层老年协会引领作用

以基层老年协会规范化建设为牵引，发挥基层涉老组织贴近老年人的优势，积极引导基层老年协会参与为老服务。降低基层老年协会组织的注册登记门槛，推动具备一定条件的乡镇（街道）、村（社区）老年协会开展社会团体注册登记，为老年协会规范化长效运行提供保障。老年协会通过政府购买服务形式和为老服务养老帮扶试点项目，引领老年协会会员及自治组织、志愿力量依托城乡日间照料中心、互助养老点、老年活动中心、老年大学教学点等阵地，组织开展互助养老、政策宣传、孝善文化倡导、文体、娱乐等活动；依托“重巡访”，组织老年协会会员开展集中祝寿、巡访探视、困难帮扶、心理慰藉等活动；同时主动搭建与其他为老服务组织沟通协作平台，就老年权益保护及养老服务和“银龄保险”进行协调，配合提升居家养老服务整体质量。

2、全面摸底，实现服务全覆盖

通过整合卫生、残联、流管办等部门的老年人健康档案、残疾人信息数据、空巢老人信息台账等资源，全面摸清老年人居家养老服务需求，有针对性地提供服务，由乡镇全面摸清辖区内的老人信息档案，实行动态采集、动态管理，同时建立巡访人员台账，明确服务内容，建立工作制度、监管制度，将服务对象落实到人头上，保障服务对象全覆盖。

3、分层实施，完善农村养老服务体系

一是建成110所城乡日间照料中心，按照“六室一房”（即亲情服务室、温馨阅览室、趣味棋牌室、关爱康复室、爱心理发室、细心洗浴室、贴心洗衣房等功能室）标准，开展对老年人临托照料、文娱娱乐等为老服务。

二是在村（社区）中选择较为集中、住房宽裕的农户建成1605个互助养老服务站点，配置简易娱乐活动用具和设施，为离中心路途较远及行动不便老人开展延伸服务，实现1公里范围内就地养老。

三是建立巡访探视制度，实施居家巡访服务养老，组织村（社区）干部、村民组长、老年协会会员和青年志愿者、社会组织等18957人，重点对25817名空巢老人及9393名经济困难的全失能老人等，开展每周2~3次“零距离”上门服务，有效地预防了老年人在家突发意外死亡无人知晓的情况，目前全县巡访服务覆盖率已达100%。

4、整合资源，实现服务无缝对接

整合民政、卫生、司法、残联、妇联、文化等部门资源，建立上下联动、部门配合、社会力量积极参与的农村互助养老服务网络，为老年人提供生活照顾、家政服务、心理咨询、卫生保健、精神慰藉、法律援助和紧急救助等无偿、低偿和有偿服务的居家养老服务，共同推进农村居家养老服务工作。如法律部门为老年人免费提供法律服务，卫生部门为老年人提供上门服务等，整合利用民政部门的政府购买服务、养老服务补贴等政策，社会组织及基层老年协会通过政府购买服务的形式，为老年人开展巡访探视、电器维修、理发、医疗保健、心理慰藉等服务。

5、拓宽筹资渠道，确保为老服务有经费

按照“市县财政出大头、村级资金补小头、社会爱心添零头”的方式，理顺了养老服务链条，实现了花小钱办大事。坚持用统筹的思路和办法盘活资源、整合资金，着力解决农村养老经费投入问题。统筹利用村（社区）办公室、活动室等现有集体房屋资源，修缮、改造办公楼、楼舍来建设城乡日间照料中心，降低了建设成本。指导村（社区）用活村公资金，将为老服务纳入村公资金使用范围，引导基层老年协会通过政府购买服务的形式，确保农村互助养老服务点和互助巡访点正常有序运转；加强对全县110所城乡日间照料中心运营监管，通过星级评估，实行以奖代补形式进行补助；按照为老服务建设及服务活动开展情况对为老服务站点进行量化评选，对督查达标的分别给予1500元一个站点的补助，激励各服务点优化服务内容、提升服务质量。

6、优化服务内容，提升服务质量

针对县财政收入低、农民收入不高的实际，着力解决农村老年人最需要的服务需求，设定了生活照料、文娱活动、健康服务三大类29个小项服务，努力让老年人“老有所养、老有所乐、老有所医”。一是开展生活照料服务，为老年人提供一日三餐，以及理发、洗衣、洗澡、助餐、临托等服务，解决老年人生活不便问题；二是开展文娱活动，在中心（站点）配备电视、棋牌等娱乐设施，提供适宜的报纸、期刊、图书和影视，配置适合老年人的健身器材，满足老年人精神文化需求；三是开展健康关爱服务，促进医养融合，利用村级卫生服务站、乡镇（街道）卫生院，为老人提供健康档案管理、知识讲座、定期免费体检、康复理疗、心理慰藉关爱等服务，解决老人基本医疗保健问题。针对不同年龄段及类别（散居五保、低保、残疾等）老年人，分别采用发放服务证、卡、券等形式，免费为老年人提供服务。

7、营造孝善氛围，提倡社会新风尚

弘扬孝善文化，打造“孝善金堂”品牌，将孝善文化建设及敬老风尚营造与养老服务充分融合，每年举办“孝善文化节”，开展“新二十四孝”评选、“孝子行”、“百寿宴”等系列民俗活动，新建孝善博物馆、孝善公园（广场）等场所，使“在家当孝子、在外做善人”理念深入人心，着力构建起“孝、敬、养”三位一体养老服务发展格局，为全县养老服务营造良好氛围。

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